lembaga penjamin kredit

KEBIJAKAN PENGEMBANGAN LEMBAGA PENJAMIN KREDIT
DI INDONESIA

Latar Belakangalangan perbankan mendesak pemerintah untuk membentuk lembaga penjaminkredit perbankan bagi para pengusaha berskala mikro. Alasannya selama iniperbankan kesulitan untuk mengucurkan kredit karena proposal usaha kecilseringkali dinilai tidak cukup layak sehingga sulit disetujui. Bankir mengakusangat kesulitan dalam melakukan analisa kemampuan para pengusaha berskala mikrokarena sebagian besar dari mereka tidak menerapkan manajemen usaha yang tertib. Kondisipara pengusaha mikro semacam itu sangat menyulitkan perbankan dalam melakukananalisa keuangan terutama ketika hendak memberikan persetujuan atas pengajuan kreditusaha. Oleh karena itu, diharapkan pemerintah mendirikan infrastruktur pendukung berupalembaga penjamin kredit guna memayungi keberadaan para pengusaha berskala mikro yangjumlahnya sangat besar.Meski alasan permintaan tersebut rasional, namun Deputi Gubernur Senior BankIndonesia, Anwar Nasution, secara tegas menolaknya. Menurut Anwar, pengalaman masalalu menunjukkan lembaga semacam itu malah kontraproduktif. Dia menuturkan,pemerintah sudah memiliki PT. Asuransi Kredit Indonesia (Askrindo) yang berperansebagai pendamping dan penjamin pengusaha kecil dalam berhubungan dengan perbankan.Tetapi dalam praktiknya keberadaan Askrindo justru tidak menyelesaikan masalah. Bahkankeberadaan dan keterlibatan lembaga dimaksud menciptakan masalah baru yaitumemberikan beban tanggung jawabnya justru kepada Askrindo atas kewajiban dari debituryang wanprestasi. Akibatnya lembaga ini harus banyak menanggung utang dari bank.Padahal tujuan utama dihadirkannya lembaga ini semula untuk mendorong pertumbuhanpengusaha kecil agar mereka mampu menjadi mitra yang baik bagi bank, namun nyatanyausaha ini gagal. Belajar dari pengalaman di atas maka perbankan dinilai untuk tidak perlulagi melibatkan lembaga sejenis, dan sebagai gantinya perbankan harus meningkatkankemampuan SDM-nya sendiri dalam melakukan analisis.
Intervensi Pemerintah pada Industri Perbankan Apakah Diperlukan?Intermediasi perbankan memegang peranan penting dalam mendorong kegiatanekonomi suatu negara terutama pada saat negara tersebut mengalami proses pemulihan darikrisis yang parah seperti yang dialami Indonesia saat ini. Oleh karena itu, berbagai upayadan kebijakan perlu diambil dalam mengoptimalkan fungsi intermediasi perbankandimaksud baik dengan menciptakan iklim usaha yang kondusif bagi pemberian kredit olehsektor perbankan maupun dengan menerapkan ketentuan yang bersifat memaksa bankuntuk meningkatkan pemberian kreditnya.Contoh negara yang melakukan kebijakan yang bersifat memaksa tersebut adalahAmerika Serikat. Untuk meningkatkan peran intermediasi sektor perbankan pemerintahAmerika Serikat mewajibkan bank di suatu negara bagian untuk menyalurkan kredit kepadadebitur di negara bagian tersebut, sebesar presentasi tertentu dari jumlah dana pihak ketiga.Ketentuan ini diatur dalam The Community Reinvestment Act (CRA) yang pertama kalidiberlakukan pada tahun 1977 (12 USC 2901) dan kemudian direvisi pada tahun 1995.CRA bertujuan untuk mendorong depository institution dengan membantumempertemukan kebutuhan kredit di wilayahnya termasuk daerah sekitar yangberpenghasilan rendah dan menengah dengan tetap memperhatikan prinsip operasionalperbankan yang aman dan sehat. Jenis pembiayaan yang diatur dalam ketentuan CRAmeliputi (i) pembiayaan komersial (Commercial loan) (ii) pembiayaan pembelian atauperbaikan rumah (home mortgage loan) dan (iii) pembiayaan untuk usaha kecil danpertanian berskala kecil (small business and small farm loan).Ruang lingkup CRA meliputi perbankan nasional (state member bank), dan cabangbank asing yang pendirian dan operasionalnya tunduk pada hukum negara bagian dimanabank tersebut berdiri. CRA tidak berlaku bagi bank yang tidak melakukan kegiatankomersial temasuk banker’s banks (bank penjamin), atau bank yang dalam melakukanoperasionalnya bertindak sebagai bank koresponden, kliring agents, dan bank yang hanyamenyediakan dana sesuai dengan kebutuhan (cash management controlled disbursemetservices) serta perusahaan penjaminan.Untuk memantau pelaksanaan CRA seluruh perbankan dan asosiasi penyimpanankecuali institusi berskala kecil (small institution) yaitu bank atau lembaga simpan pinjamyang memiliki asset lebih dari US$ 250 juta dan merupakan institusi yang berdiri sendiriatau merupakan afiliasi dari perusahaan induk yang memiliki asset kurang dari US$ 1milyar, diwajibkan menyampaikan data dan laporan yang berkaitan dengan aktifitaspembiayaan, investasi dan jasa pelayanan yang diberikan bank dalam mendukungpembangunan di wilayahnya. Data dan laporan ini untuk selanjutnya dievaluasi oleh federalagency (Federal Reserve Bank, Federal Deposit Insurance Corporation, The Office of theComptroller of the Currency dan The Office of Thrift Supervision), selaku lembaga yangbertanggung jawab terhadap pengawasan bank sesuai dengan wilayah kewenanganpengawasannya. Berdasarkan hasil evaluasi, federal agency memberikan rating penilaianterhadap bank dalam 4 (empat) kategori yaitu outstanding, satisfactory, needs to improvedan substantial noncompliance yang merupakan refleksi dari data bank dalam membantu
mempertemukan kebutuhan kredit di wilayah kerjanya termasuk wilayah di sekitarnya yangberpenghasilan rendah dan menengah.Hasil penilaian/evaluasi tersebut berpengaruh pada performance bank, yaitu padapemberian ijin pembukaan cabang baru bank atau perluasan bank melalui merger danakuisisi. Dalam hal ini, bank tidak diijinkan untuk membuka cabang baru atau melakukanmerger dan akuisisi apabila evaluasi atas pelaksanaan ketentuan CRA dinilai jelek (needs toimprove atau substantial noncompliance).Dalam mengimplementasikan CRA tersebut dibentuklah suatu lembaga yang secarakonsisten memasyarakatkan aturan CRA yaitu The Consumer Compliance Task Force ofthe Federal Financial Institution Examination Council (FFEIC). Lembaga ini bertugasmembantu memfasilitasi lembaga penyimpanan dengan masyarakat yang membutuhkanpembiayaan (debitur) dengan cara menerbitkan secara periodic informasi-informasiberkenaan dengan pertanyaan masyarakat tentang CRA, prosedur pelaksanaan danmemberikan panduan keseragaman reporting data.2
Asuransi Kredit Bagi Usaha KecilBagi bank, kredit merupakan sumber pendapatan utama sekaligus menjadi sumbermasalah karena akan menentukan tingkat kesehatan bank yang bersangkutan. Denganadanya kredit bermasalah maka : (i) dapat mengurangi rentabilitas (pendapatan), (ii)terganggunya cash-flow bank (likuiditas menurun), dan (iii) memerlukan biaya PenyisihanPenghapusan Aktiva Produktif yang lebih besar karena modal bank menurun (CARmenurun). Salah satu cara untuk mengantisipasi risiko kegagalan kredit tersebut, bankmembutuhkan lembaga yang dapat memberikan jaminan pelunasan kredit.Sudah menjadi rahasia umum bahwa pengusaha kecil di Indonesia belum bankingminded sehingga kalangan ini sulit mengakses dana dari industri perbankan melaluipemberian kredit dalam meningkatkan volume kegiatan usaha. Dilain pihak, perbankanjuga tidak sepenuhnya dapat dipersalahkan atas kebijakannya yang kurang memberikanperhatian kepada pengusaha kecil (mikro) dalam penyaluran kreditnya. Hal ini mengingatkebijakan bank dalam perkreditan wajib mengikuti prosedur pemberian kredit yang sudahbaku. Bahkan seringkali kebijakan tersebut oleh bankers diterjemahkan secara “kaku”seperti keharusan persyaratan dokumentasi permohonan kredit yang sempurna. Persyaratandokumentasi yang formalistik ini akan sulit dipenuhi oleh pengusaha kecil antara lainkarena kemampuan sumber daya manusia yang relative rendah, biaya pengurusan perizinancukup tinggi, dan pajak atau retribusi yang akan membebaninya jika telah menjadi usahayamg formal.Dalam tataran operasional, perlunya jaminan bagi pengusaha kecil dan menengahkarena sulitnya menerapkan prinsip 5C dalam analisis pemberian kredit bagi merekasebagaimana yang disyaratkan oleh Undang-Undang Perbankan. Prinsip 5C dalam2. Bank Indonesia, Direktorat Luar Negeri, “Kajian Berbagai Upaya Yang Dapat Dilakukan BankIndonesia Untuk Menarik Devisa Hasil Ekspor Dari Luar Negeri, 2002.
pemberian kredit telah digunakan selama bertahun-tahun dan kenyataannya pada saat inimasih terus dipergunakan. Prinsip ini meliputi 5 asas, yaitu:• Character (watak);• Capacity (Kemampuan);• Capital (Modal);• Conditions; dan• Collateral (Jaminan).Karakter tidak diragukan lagi adalah faktor yang sangat penting untuk dipertimbangkanjika ingin memberikan kredit. Apabila debitur tidak jujur, curang, ataupun incompetence,maka kredit tidak akan berhasil tanpa perlu memperhatikan faktor-faktor lainnya. Orangyang tidak jujur ataupun curang akan selalu mencari jalan untuk mengambil keuntungan.Seseorang yang incompetence menjalankan bisnis tidak diragukan lagi akan menjalankanbisnisnya dengan buruk, dan hasilnya kredit akan mengandung resiko tinggi. Jika seseorangtidak ingin membayar kembali kreditnya, kemungkinan ia akan mencari jalan untukmenghindari membayar kembali. Untuk itu, penilaian karakter debitur harus ditentukansejak ia memulai langkah pertama untuk mendapatkan pinjaman.Dalam menentukan karakter, debitur harus mampu menunjukkan kepada bank bahwaia adalah orang yang jujur dan dapat diandalkan. Untuk itu dibutuhkan track record dariyang bersangkutan. Tentu saja untuk melakukan hal ini sangat sulit. Di Australia informasisemacam itu dapat didapatkan pada biro kredit, seperti Credit Reference Association ofAustralia, Ltd. (“CRAA”). Di Indonesia informasi tersebut dapat diperoleh melalui systeminformasi kredit yang dimiliki Bank Indonesia. Namun karena tidak adanya system “kenaldiri” yang berlaku nasional sehingga seorang dapat memiliki identitas diri lebih dari satuinformasi itu seringkali tidak akurat. Kondisi seperti ini lebih parah bila menyangkutinformasi mengenai pengusaha kecil.CRAA mengelola database yang berisi data kredit baik perorangan maupun perusahaanyang ada di Australia, yang memuat berbagai informasi dari kredit yang telah diajukan,pembayaran yang telat dan juga putusan pengadilan yang berhubungan dengan kreditmacet. Lembaga keuangan yang menjadi anggota CRAA berhak untuk mendapatkaninformasi tentang si peminjam, dan sebagai imbalannya, mereka harus menyediakaninformasi dari pinjaman yang akan diajukan.Sedangkan modal (capital) berhubungan dengan kekuatan keuangan dari si peminjam.Ada beberapa cara untuk menentukan apakah modal seseorang itu memuaskan. Langkahpertama adalah mendapatkan laporan asset dan passiva dari si peminjam dan harusdipastikan data tersebut akurat. Beberapa lembaga pinjaman mempunyai aturan-aturanpinjaman yang memuat batas ratio maksimal asset dan passiva.Conditions, dapat dilihat melalui dua kategori, yaitu kondisi internal dan kondisieksternal yang akan mempengaruhi peminjam dan kemampuan debitur untukmengembalikan. Kedua belah pihak baik bank maupun debitur menyusun kontrak yang
memuat hal-hal yang berkaitan dengan kredit, biaya dan bunga. Bank berhak mengetahuitujuan dari pinjaman. Hal ini membantu bank menilai resiko dari pinjaman, tipe dari produkpinjaman dan keamanan apa yang diperlukan. Bank tidak memberikan kredit untuk tujuanyang illegal misalnya memberikan kredit untuk tujuan yang dapat membahayakanlingkungan.3Kesulitan bank dalam melakukan analisis terhadap usaha kecil dengan menggunakanprinsip 5 C sebagaimana dikemukakan di atas dapat diatasi dengan adanya skimpenjaminan atau skim asuransi kredit. Dengan adanya skim tersebut maka bank lebihmudah menilai risiko kredit yang diberikannya kepada usaha kecil.Pendekatan untuk membantu pengembangan usaha kecil di Indonesia dalam bentukpemberian asuransi kredit dapat menjadi gagasan yang baik seperti yang dilakukan olehAmerika Serikat sebagaimana diuraikan di atas. Alasan dasar yang dapat dipergunakanoleh pemerintah untuk memfasilitasi pendirian asuransi kredit adalah kepercayaan padaindustri kecil bagi pertumbuhan ekonomi dan juga untuk mewujudkan kesetaraan sosial.Dengan alasan itu maka perlindungan bagi nasabah kecil merupakan suatu pendekatanyang adil dan tepat untuk menciptakan kondisi dimana bank dapat beroperasi secarakonsisten dan dipercaya sehingga mampu menyediakan kredit dalam jumlah cukup untukkesehatan perekonomian.4Berkenaan dengan hal di atas, dalam membangun skim penjaminan kredit perludipahami mengenai beberapa prinsip penjaminan kredit. Sivilakonom Kjell A. Olsen,dalam makalahnya yang disampaikan dalam “Seminar Nasional Tentang LembagaKeuangan Mikro”, menguraikan mengenai prinsip penjaminan kredir sebagai berikut5 :?? Merupakan pelengkap dari suatu sistem perkreditan?? Penjaminan kredit hanya diberikan bila proyeknya laya (kelayakan usaha dan bukankelayakan dokumentasi)?? Penjaminan kredit merupakan pelengkap agunan, karena diberikan kepada calondebitur yang tidak memiliki atau kekurangan agunan?? Calon debitur yang telah cukup agunannya dapat dimintakan penjaminan krediturapabila dikehendaki oleh kreditur?? Penarikan subrogasi tetap menjadi tugas kreditur.Lebih lanjut Sivilakonom Kjell A. Olsen mengemukakan bahwa beberapa faktor yangmenyebabkan kesuksesan implementasi sistem penjaminan kredit adalah6 :3. PM Weaver & CD Kingsley, Banking & Lending Practice, (Sydney: Lawbook Co., 2001), hal. 97-104.4. Philippe F. Delhaise, Op.Cit, hal. 34.5. Biro Kredit Bank Indonesia, Proceeding Diskusi Terfokus dan Seminar Nasional Lembaga PenjaminanKredit, November 2003, Jakarta, hal.4.6. Ibid?? Adanya dukungan pemerintah yang diwujudkan dengan pemberian bantuanpermodalan yang dibarengi dengsn supervisi kepada lembaga penjamin kredit?? Terdapat lembaga reguarantee/reasuransi agar lembaga penjamin kredit dapatmembagi risiko atas kredit yang dijaminnya?? Bank dan lembaga keuangan lainnya harus membutuhkan lembaga jaminan kredit,tanpa ketertarikan kreditur.
Aspek Hukum Penjaminan KreditSkim penjaminan apabila ditelaah berdasarkan hukum perdata memiliki persamaandengan perjanjian pertanggungan. Pertanggungan adalah suatu perjanjian dimana pihakketiga guna kepentingan kreditur mengikatkan diri, untuk memenuhi perikatan debiturmanakala orang ini sendiri tidak memenuhinya.7 Perjanjian penanggungan adalahperjanjian asesor dimana penanggungan boleh diadakan hanya sebagian saja dari utangnyaatau dengan syarat-syarat yang kurang. Dari pengertian ini dapat dikatakan bahwa pihakketiga tersebut adalah penjamain, si berutang adalah nasabah dan pihak terhadap siapaprestasi harus diberikan adalah bank.Sedangkan skim asuransi bila disimak dari apa yang dirumuskan sebagai asuransi olehPasal 246 Kitab Undang-Undang Hukum Dagang (KUHD) adalah suatu perjanjian denganmana seorang penanggung mengikatkan diri kepada seorang tertanggung, dengan menerimapremi, untuk memberikan penggantian kepadanya karena suatu kerugian, kerusakan ataukehilangan keuntungan yang diharapkan, yang mungkin akan dideritanya karena suatuperistiwa yang tak tertentu. Pasal 1 angka 1 Undang-Undang No.2 Tahun 1992 tentangUsaha Perasuransian merumuskan asuransi atau pertanggungan sebagai perjanjian antaradua pihak atau lebih, dengan mana pihak penanggung mengikatkan diri kepadatertanggung, dengan menerima premi, untuk memberikan penggantian kepada tertanggungkarena kerugian, kerusakan atau kehilangan keuntungan yang diharapkan, atau tanggungjawab hukum kepada pihak ketiga yang mungkin akan diderita tertanggung, yang timbuldari suatu peristiwa yang tidak pasti, atau untuk memberikan suatu pembayaran yangdidasarkan atas meninggal atau hidupnya seseorang yang dipertanggungkan.Rumusan Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Asuransi tersebut lebih luas jikadibandingkan dengan rumusan Pasal 246 KUHD karena mencakup juga asuransi kerugiandan asuransi jiwa.. Pihak-pihak yang menjadi subjek dalam asuransi adalah penanggungdan tertanggung yang mengadakan perjanjian asuransi. Penanggung dan tertanggung adalahpendukung hak dan kewajiban. Penanggung wajib memikul risiko yang dialihkankepadanya dan berhak memperoleh pembayaran premi, sedangkan tertanggung wajibmembayar premi dan berhak memperoleh penggantian jika timbul kerugian atas hartamiliknya yang diasuransikan.87 Mariam Darus Badrulzaman, Aneka Hukum Bisnis, (Bandung:: Alumni, 1994), hal.101.8 Abdulkadir Muhammad, Hukum Asuransi Indonesia, (Bandung: Citra Aditya Bakti, 1999), hal.8.
Dari rumusan di atas setidaknya terlihat adanya dua perbedaan mendasar antaraasuransi dan penjaminan yaitu, Pertama, subjek yang menjadi para pihak. Dalampenjaminan ada tiga pihak yang menjadi subjek yaitu penanggung, debitur sebagai pihaktertanggung dan bank sebagai pihak yang menerima manfaat penanggungan.. Kedua,kewajiban membayar premi dan menerima penggantian kerugian. Dalam asuransi yangwajib membayar premi adalah pihak yang berhak memperoleh penggantian jika timbulkerugian atas harta miliknya yang diasuransikan. Sedangkan dalam penjaminan, premidibayar oleh nasabah, sedangkan yang berhak memperoleh penggantian jika timbulkerugian adalah bank. Dalam kaitannya dengan skim penjaminan, lembaga penjaminsebagai penanggung harus melepaskan hak istimewanya untuk menuntut barang-barangdebitur lebih dulu disita dan dijual.9 Apabila hak istimewa tersebut tidak dilepaskan makaskim penjaminan tersebut tidak akan berjalan.
Lembaga Penjamin Kredit Indonesia Di Masa DatangDalam rangka menanggulangi krisis, Pemerintah pernah mengeluarkan ketentuan yangmengatur pemberian jaminan dalam rangka mendorong sektor riil. Ketentuan tersebutberupa Keputusan Bersama Menteri Keuangan dan Gubernur Bank Indnesia tentangProgram Penjaminan Eskpor Dalam Rangka Penggerakan Sektor Riil. Program iniditujukan untuk menggerakkan sektor ekspor, memberdayakan eksportir dalammelancarkan kegiatan usahanya dalam rangka mempercepat pemulihan kegiatan sector riildan meningkatkan tingkat kepercayaan masyarakat kepada perbankan nasional.10Sedangkan objek yang dijamin adalah kredit modal kerja dalam rangka ekspor, L/C imporbarang yang penggunaannya untuk keperluan ekspor.Program penjamin pemerintah ini tetap mewajibkan bank melakukan analisa keyakinanbank terhadap nasabah yang akan ikut fasilitas penjaminan yang antara lain meliputi analisapersyaratan proyek dan analisa persyaratan eksportir. Dengan kewajiban ini maka bankbanktetap mempraktekkan prudential banking meski sudah dijamin oleh pemerintah.Program ini dihentikan oleh pemerintah pada 20 Mei 2002 dengan pertimbangan sudahsemakin membaiknya perekonomian nasional.Secara lebih permanen, fungsi penjaminan ini dilakukan oleh PT Asuransi KreditIndonesia (Askrindo). yang menawarkan skim asuransi dan penjaminan. Lembaga ini dapatdijadikan sebagai alternatif pilihan dalam meningkatkan usaha kecil. Hanya saja saat iniAskrindo sedang menyelesaikan problem kepemilikan saham Bank Indonesia danpemerintah di Askrindo. Problem ini harus segera diselesaikan, sebab dikhawatirkanmempengaruhi kinerja perseroan. Masalah kepemilikan saham Askrindo itu sendiri muculakibat Letter of Intent (LoI) yang memaksa BI harus melepaskan 55% kepemilikan sahammereka. Namun ternyata pemerintah tidak memiliki uang untuk membeli saham tersebutsehingga Askrindo dikhawatirkan jatuh ke tangan swasta. Apabila Askrindo dijual kepada9 Mariam Darus, Op.cit, hal.10210 Pasal 1 Keputusan Bersama Menteri Keuangan RI dan Gubernur Bank Indonesia, No. Kep.-046/KM.17/1999.pihak swasta nasional maupun asing pemerintah harus hati-hati sebab Askrindo bukanperusahaan asuransi umum biasa. Perusahaan ini memiliki spesialisasi dalam halpenjaminan kredit (spesial guarantee) sehingga kalau sampai jatuh ke tangan swasta baiklokal maupun asing diperkirakan akan berdampak terhadap perekonomian terutamaUKM.11Asuransi kredit tetap akan lebih baik kalau dikelola oleh sebuah Badan Usaha MilikNegara (BUMN). Karena kalau sampai swasta yang menangani dikuatirkan mereka akanlebih mengedepankan aspek komersial semata. Apalagi hingga saat ini hampir semua bisnispenjaminan kredit bagi UKM masih dipegang oleh Askrindo.12 Kepemilikan olehpemerintah juga akan meningkatkan kepercayaan bank sehingga proses penyaluran kreditkepada usaha kecil berjalan lancar.
PenutupSemakin tinggi risiko yang diambil, semakin besar pula potensi keuntungan yang akandiperoleh pemilik bank. Dalam hal ini, apabila bank mengalami kerugian dan kerugiantersebut ditanggung oleh asuransi kredit maka pemilik bank memiliki insentif untukmelakukan kegiatan usaha berisiko tinggi.13 Untuk meminimalkan hal tersebut pemerintahharus menjamin adanya beberapa persyaratan agar peran yang diharapkan dari asuransikredit dapat berjalan optimal. Syarat tersebut adalah, pertama, seluruh bank, khususnyabank-bank besar dikelola secara hati-hati. Kedua, kesehatan keuangan bank dimonitor dariwaktu ke waktu. Ketiga, apabila kesehatan keuangannya menurun, segera dilakukanperbaikan, dan keempat apabila perbaikan tidak berhasil, bank tersebut harus segeraditutup sebelum bangkrut.Selanjutnya apabila pemerintah terpaksa melakukan bailout maka untuk mengurangiterciptanya moral hazard maka diperlukan suatu ketentuan yang membatasi kemampuanbank melakukan kegiatan beresiko tinggi atau membuat risiko menjadi lebih mahal.Melakukan pengawasan ketat untuk memonitor dan menegakkan ketentuan prudentialserta menghukum pengurus dan pemilik bank yang melakukan pelanggaran. Persyaratanseperti ini yang diterapkan oleh Amerika Serikat dalam menjalankan program CRA.***Jakarta, April 200411 Investor Indonesia, Jum’at 7 Februari 2003, hal.412 Ibid13.Marjorie Deane & Robert Pringle, The Central Banks, (London:Hamish Hamilton, 1994),hal.190-191